Determinaciones de la
Primera Sala
Al resolver los amparos atraídos, previo estudio de la comisión formada exclusivamente
para tal efecto y presentados por el ministro José Ramón Cossío Díaz, la
Primera Sala emitió tres grandes determinaciones, todas ellas bajo el eje
rector de la interpretación del artículo 22 constitucional.[1]
Estas determinaciones son:
1)
En un juicio de extinción de
dominio, el posible afectado de buena fe no puede ser privado de sus bienes.
2)
Se fijaron las bases para el
desarrollo de estos juicios en el Distrito Federal.
3)
Se fijaron los lineamientos
para que los copropietarios de buena fe acudan al juicio de extinción de
dominio a defender sus derechos y, al mismo tiempo, reconoce la legitimación
del gobierno del Distrito Federal para promover, precisamente, la acción de
extinción de dominio.
Primera determinación
Foto: Ingrid L. González Díaz
Sobre la primera determinación, que es la referente a que en un juicio de
extinción de dominio, el posible afectado de buena fe no puede ser privado de sus
bienes, es de comentar, por su importancia, algunas determinaciones que le
acompañan y constituyen la formación de un todo.
Un criterio triangular que se emitió fue que la autonomía
del juicio de extinción de dominio instaurado ante un juez civil, a que se
refiere la fracción I del artículo 22 constitucional, no es absoluta sino
relativa respecto del juicio penal.
Ello es así, nos dice la sentencia de los diversos amparos,
ya que, por regla general, el ejercicio de dicha acción está sujeta a que el
juez de la causa penal haya emitido alguna decisión sobre la calificación del
cuerpo del delito de alguno o algunos de los ilícitos establecidos en dicho
precepto (delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de
vehículos, trata de personas o enriquecimiento ilícito).
Con la salvedad de que dicha regla admite como excepción el
caso en que el Ministerio Público se encuentre imposibilitado para ejercer la
acción penal por no haber alguna persona responsable de la comisión del delito,
siempre que dicha Representación Social haya realizado una investigación
exhaustiva para su identificación sin obtener resultados.
De ser así, corresponde al juez de extinción de dominio, a
partir de los elementos aportados por el Ministerio Público, resolver si con
ellos se demuestra la comisión del hecho ilícito.
Por su importancia, citemos los propios términos del
criterio:
"De la interpretación teleológica del
artículo 22, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Federal, en el
sentido de que el procedimiento de extinción de dominio es jurisdiccional y
autónomo del de materia penal, se concluye que dicha separación no es absoluta,
sino relativa, porque la autonomía a que se refiere la disposición
constitucional citada debe entenderse como la independencia de aquel que juzga
sobre el tema de la extinción de dominio y del que ha de emitir una decisión en
cuanto a la responsabilidad de quien está sujeto al juicio penal, de forma que
tal distinción involucra independencia: a) en la normatividad que cada uno de
ellos ha de aplicar en el proceso del que es rector; b) en el desarrollo de
cada uno de los juicios; y, c) en la decisión que adopten sobre temas respecto
de los cuales no compartan jurisdicción (básicamente la responsabilidad penal,
por no ser éste un tópico sobre el que ambos jueces deban decidir); sin
embargo, tal disociación no se aplica en la calificación de los elementos del
cuerpo del delito, pues en cuanto a ese preciso aspecto, existe una vinculación
total, de manera que, generalmente, el Juez de Extinción de Dominio debe
sujetarse a la decisión que adopte el especializado en la materia penal cuando
éste concluye, en una resolución intraprocesal, que los elementos del cuerpo
del delito no quedaron acreditados, o al dictar la sentencia definitiva, que el
delito no se demostró. Al respecto, se parte de la
base de que, desde su génesis, ambos procesos tienen como denominador
común los hechos que dieron origen a una averiguación previa que, una vez
escindida da lugar a dos tipos de juicio: 1) el penal (encaminado a la sanción
por la comisión de delitos); y, 2) el de extinción de dominio (enderezado a
declarar derechos patrimoniales), situación que impide afirmar la existencia de
una autonomía absoluta, pues el propio artículo 22 constitucional sujeta a
ambos procedimientos entre sí. En efecto, el precepto constitucional citado
prevé que la extinción de dominio procede respecto de los bienes que sean instrumento, objeto o producto del delito, aun
cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal,
pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito
sucedió. Así, dicho artículo permite afirmar válidamente que el legislador
partió de la base de que, paralelamente al ejercicio de la acción penal, se
ejercería la de extinción de dominio; de ahí que, en primer orden, el Estado (a
través del Ministerio Público) habría de llevar a cabo las investigaciones para
la persecución del delito e incluso, en su caso, proceder al ejercicio de la
acción penal de contar con los elementos necesarios para ello, pues sólo así se
explica la aclaración en el sentido de que la extinción de dominio procede “aun
cuando no se haya dictado (en el proceso penal) la sentencia que determine la
responsabilidad penal”, lo que supone que ha habido al menos una calificación a
cargo de la autoridad judicial penal sobre la existencia de alguno de los
delitos previstos en el artículo 22 de la Constitución Federal, como
presupuesto para el ejercicio de la acción de extinción de dominio."[2]
En esa línea argumentativa, también resolvió, nuevamente
retomo la sentencia, que la calificación del cuerpo del delito en el proceso
penal debe impactar en el proceso de extinción de dominio, al grado tal de que
si, en sentencia definitiva se resuelve que no se acreditaron sus elementos, no
hay posibilidad alguna de que el juez civil continué con dicho proceso de
extinción.
Expuesto lo anterior se remarcó, por otra parte, que en un
juicio de extinción de dominio cobra especial relevancia el afectado de buena
fe, quien no puede ser privado de sus bienes sin haberse seguido en su contra
un juicio en el que se le respeten plenamente las formalidades esenciales del
procedimiento.
Razón por la
cual el artículo 22 constitucional debe interpretarse con apego a las garantías
constitucionales del posible afectado de buena fe, y no privarlo de la
posibilidad de defenderse, porque en dicho caso, ni se cumpliría con la
finalidad de la figura, ni con la intención del legislador.
Segunda
determinación
Foto: Ingrid L. González Díaz
En relación con la segunda
determinación de la Sala, o sea, con las bases que se fijaron para el
desarrollo de estos juicios en el Distrito Federal, en las sentencias de los
diversos amparos se remarcó, por una parte, que la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal sí tiene facultades para legislar en materia de extinción de
dominio y, por otra, que únicamente el delito de delincuencia organizada queda
fuera de su competencia.
Se dijo que en este tipo de juicios no es trascendente la responsabilidad penal del sujeto a quien
se le imputa la comisión del ilícito, pues lo relevante es la existencia misma
del hecho ilícito; de ahí que, por
regla general, la procedencia de la acción está sujeta a la existencia de una
resolución del juez penal sobre la acreditación del cuerpo del delito (o del
delito en el caso de que ya se haya emitido la sentencia definitiva).
De manera que, si el juzgador en la causa penal resuelve
que no se acreditaron los elementos del delito, deberá desestimarse la
pretensión de extinción de dominio. Al respecto, se hicieron las salvedades
sobre los casos en que tal resolución del juez penal no es exigible a la parte
actora.
Expuesto lo anterior, se remarcó lo dicho en juicios
anteriores en relación con el afectado de buena fe, quien, efectivamente, no
puede ser privado de sus bienes sin haberse seguido en su contra un juicio en
el que se le respeten plenamente las formalidades esenciales del procedimiento.
A renglón seguido, se explicó cómo debe operar la
distribución de las cargas probatorias, pues no es acorde con el sistema
establecido por el legislador, la imposición de tales cargas al afectado.
Por el
contrario, corresponde en primer lugar al Ministerio Público aportar los
elementos o indicios que acrediten la existencia del hecho ilícito, así como
los datos que razonablemente permitan considerar que el afectado tenía
conocimiento de que su bien se utilizaba para la comisión de alguno de los
delitos de que se trata y, a partir de ello, es que el afectado debe desvirtuar
la mala fe que se le imputa.
En cuanto a la protección a las víctimas, las sentencias
remarcan que la incorporación de la institución de extinción de dominio al
sistema jurídico mexicano, forma parte de una serie de reformas encaminadas,
precisamente, a la implementación de una justicia restaurativa a favor de
aquéllas.
Expuesto lo anterior, en las sentencias se tuvo el cuidado
de hacer un pronunciamiento, en cuanto a que la imposición de medidas
cautelares por parte del juez de extinción de dominio no son
inconstitucionales, siempre que se apeguen a la normatividad aplicable.
Asimismo, en el sentido de que, si bien se declaró la
constitucionalidad de los artículos de la ley de Extinción de Dominio
impugnados, en todos los amparos resueltos (directos y en revisión) se ordenó,
tanto al tribunal colegiado como a las autoridades responsables atender a la
interpretación realizada por la Primera Sala.
Tercera
determinación
Por lo que corresponde a la tercera gran determinación de la Primera
Sala, es decir, a los lineamientos que fijó para que los copropietarios de
buena fe acudan al juicio de extinción de dominio a defender sus derechos y, al
mismo tiempo, reconocer la legitimación del gobierno del Distrito Federal para
promover la acción de extinción de dominio, se tiene lo siguiente.
Por el caso concreto que
se puso a consideración, la Sala en cuestión incorpora a los criterios emitidos
sobre extinción de dominio, el referente a que el copropietario y el cónyuge
que alega la existencia de una sociedad conyugal con la persona que aparece
como propietario del bien cuyo dominio se pretende extinguir, en el Registro
Público de la Propiedad y de Comercio, deben ser llamados a juicio para
defender sus derechos.
Sobre
este punto se precisó cuál es la carga probatoria que les corresponde para ser
considerados terceros afectados de buena fe y lograr la salvaguarda de sus
derechos de propiedad.
Por otra parte, se determinó también que el Gobierno del
Distrito Federal sí tiene legitimación para intentar la acción de extinción de
dominio, atento a lo dispuesto en la Constitución Federal y en el artículo 4°
de la ley de la materia, referente a las reglas de supletoriedad.[3]
La circunstancia de que en el procedimiento de extinción de
dominio de los bienes cuyo dominio se declare extinto deban pasar a favor del
Gobierno del Distrito Federal es, precisamente, lo que le da legitimidad para
iniciar acción contra el afectado (legitimación en la causa), a través de la
dependencia que el órgano legislativo local designó para fungir como su
representante en este tipo de procesos.
Dicho en
otros términos, la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal a
través del Agente del Ministerio Público de esa institución especializado en
dicho procedimiento (legitimación en el proceso), al que incluso se le otorga
la potestad de hacer los pagos a terceros sobre los gravámenes que pesen sobre
el inmueble, la reparación por concepto de daños y perjuicios que pudieran
surgir a favor de las víctimas u ofendidos, así como otros gastos derivados de
la extinción del dominio, para conservar la propiedad del bien.
Además, se reiteró que en este tipo de juicio lo relevante
es, por una parte, la existencia misma del hecho
ilícito, más que la responsabilidad
penal del sujeto a quien se le imputa la comisión de éste y, por otra, que
en un juicio de tal naturaleza, cobra especial relevancia el afectado de buena
fe, quien no puede ser privado de sus bienes sin haberse seguido en su contra
un juicio en el que se le respeten plenamente las formalidades esenciales del
procedimiento.
En ese sentido, se reiteró cómo debe operar la distribución
de las cargas probatorias, puesto que la imposición de éstas corresponden
primero al Ministerio Público y, posteriormente, dado el caso, el afectado debe
desvirtuar la mala fe que se le imputa.
[1] En la exposición de estas tres determinaciones, tomé como base las
resoluciones de los diversos amparos, mismos que están referidos en las
jurisprudencias emitidas por reiteración, citadas en este trabajo, así como los
comunicados de prensa números 141, 166 y 198, de fecha 11 de septiembre, 13 de
octubre y 6 de noviembre, respectivamente y todos de 2014. Emitidos por la
Dirección de Comunicación y Vinculación Social de la Suprema corte de Justicia
de la Nación.
[2] Jurisprudencia 21/2015 (10ª.), de rubro, Extinción de dominio. La autonomía a que se refiere el artículo 22 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre el
procedimiento relativo y el penal no es absoluta, sino relativa, emitido
por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
[3] Ley Federal de
Extinción de Dominio, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 4. A falta de regulación suficiente
en la presente Ley respecto de las instituciones y supuestos jurídicos
regulados por la misma, se estará a las siguientes reglas de supletoriedad:
I.
En la preparación del ejercicio de la acción de extinción de dominio, a lo
previsto en el Código Federal de Procedimientos Penales;
II.
En el juicio de extinción de dominio, a lo previsto en el Código Federal de
Procedimientos Civiles;
III.
En la administración, enajenación y destino de los bienes, a lo previsto en la
Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público,
y
IV.
En los aspectos relativos a la regulación de bienes u obligaciones, a lo
previsto en el Código Civil Federal.
Toda
la información que se genere u obtenga con relación a esta Ley se regirá en los
términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental.
La
documentación e información obtenida de averiguaciones previas, se sujetará a
lo dispuesto por el artículo 16 del Código Federal de Procedimientos Penales.
El
Procurador General de la República entregará un informe anual al Congreso de la
Unión, sobre el ejercicio de las facultades que le otorga esta Ley.
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